DIARIOS DE UN ECONOMISTA XIV. Cuando la política acaba. La captura del ministro

Releo el artículo y constato que la política española no transita por veredas tan sutiles como las exploradas aquí. Lo demuestran los culebrones veraniegos de Madrid y Marbella en 2003: simple compra de voluntades a plena luz y con taquígrafos. Sin embargo, acerté cuando afirmé que la regulación pública de una actividad económica, por ejemplo el suelo, propicia la perversión de la democracia. Naturalmente, la respuesta política será más control público sobre el destino del suelo. Se repetirán los culebrones, seguro.

Inédito

El análisis económico se ha ocupado poco del ejercicio del poder. La lectura rápida de cualquier manual informaría que la única noción de poder tratada es el poder de mercado, es decir, la capacidad del monopolio u oligopolio de fijar precios por encima del nivel propio de la competencia. Se sabe además bajo qué condiciones es más probable el poder de mercado: barreras a la entrada, concentración empresarial, ausencia de productos sustitutos, o falta de amenaza creíble de integración vertical hacia arriba de los clientes, es decir, ausencia de competencia.. En definitiva es relativamente sencillo observar si existe y por qué razones poder de mercado en un determinado sector de actividad.

Y, sin embargo, parece crucial sentar las condiciones que otorgan poder político a un grupo de interés; por ejemplo, una asociación de empresarios. Entenderemos por tal la capacidad de éste de influir sobre el Estado en beneficio propio y, en principio, en perjuicio de la sociedad. A efectos de presentación consideraremos el caso de un ministro regulador (MR) de una determinada actividad desarrollada por un grupo de interés (GI), que opera como una unidad de captura de MR. Supondremos inicialmente que el Estado no tiene otras instancias y que no existen otros GI concurrentes.

Imaginemos el caso particular de un GI que opera en un sector regulado por MR y solicita de éste la adopción de una decisión que tendrá como consecuencia principal el incremento de los precios del sector. Podemos suponer también que la evolución de los precio (se trata de un bien de primera necesidad) determina la valoración social y la reputación política de MR. Diremos que GI disfruta de poder político, si, a pesar suyo, MR se ve obligado a adoptar la decisión. ¿De qué manera conseguirá GI sus propósitos?.

En primer lugar, GI puede alterar las condiciones generales de la situación, operando sobre los incentivos y costes. Cabe, por ejemplo, reducir la visibilidad social y política de la decisión y sus efectos. Por ejemplo: eliminando la regulación sobre los precios, empaquetando la decisión con otras, pactando que el incremento inevitable de los precios se producirá una vez que MR haya abandonado la función ministerial o, por no seguir la larga lista, conviniendo un lenguaje que haga indescifrable el sentido de la decisión. Es obvio que el éxito de esta forma cooperativa de ejercicio del poder requiere el secreto y el pacto.
En segundo, GI puede ofrecer nuevos incentivos y generar nuevos costes condicionados a la conducta de MR. Así, GI puede equilibrar los costes de aceptación con la oferta de una carrera profesional, o reducirlos mediante una presentación favorable en los medios de comunicación, o incluso amenazar con un comportamiento futuro hostil en el caso de que no se adopte la decisión exigida.

En tercer lugar, GI puede optar por estrategias hostiles, si éstas son más económicas que las anteriores, es decir, generan menos coste de influencia: trasladar el ejercicio del poder al superior jerárquico de MR, forzando en su caso la dimisión o su promoción, devaluar la valoración social de MR, o ningunear a MR.

De lo anterior cabe deducir ciertas conclusiones. Primero, en general el ejercicio del poder es inobservable; la mecánica del poder conduce a la opacidad; sólo cabe aflorar realidades sepultadas por el pacto tácito o explícito. Segundo, la concentración del poder del Estado en una instancia y, en el límite, en una persona reduce el coste de ejercicio del poder y, en consecuencia, incrementa la capacidad de captura de los grupos de interés. Tercero, el crecimiento de la extensión y del ámbito del poder genera mayor capacidad de captura del Estado por parte de los grupos de interés; la concentración empresarial suele dar lugar a tales fenómenos. Cuarto, las barreras institucionales a la coordinación de conductas dificulta el ejercicio del poder político por parte de los grupos de interés.

Hasta aquí se ha supuesto, por razones de simplicidad, que la captura es una relación, sin testigos, entre MR y GI. Una aproximación más realista obliga a contemplar un tercer agente, la Administración, es decir, el cuerpo de funcionarios adscritos a la dirección política de MR.

Supondremos, a los efectos de esta discusión, que existe una separación nítida entre las funciones desempeñadas por MR y las propias de la Administración; supondremos también la inamovilidad de los funcionarios, con ocasión de cambios de la mayoría parlamentaria o de MR, aunque la relajación de esta hipótesis nos llevaría a analizar el impacto de un régimen general de cesantías sobre el poder político de los grupos de interés. Supondremos, finalmente, que existe asimetría de información entre MR y la Administración, es decir, el primero sólo puede tener conocimiento cabal de la naturaleza e impacto de la decisión X, si la Administración tutelada le facilita tal información o le alumbra sobre la necesidad de recabar una segunda opinión. Como en el caso de MR, no suponemos, ello complicaría el análisis, a la Administración y sus funcionarios objetivos distintos que los personales de promoción, consecución de capacidad de influencia y otros similares. En definitiva, el escenario propuesto se parece bastante a la situación retratada por la serie británica de televisión Sí, Ministro.

La literatura económica vaticina que estas circunstancias facilitan la captura de MR por GI. La razón es que la inamovilidad de los funcionarios les exime del coste político resultante de la adopción de la decisión X, que es asumido íntegramente por MR. Sólo en el caso de que tal decisión les afecte, supuesto que se correspondería con el hecho de que la formalización jurídica de la decisión X se realice en el ámbito de la Administración, entonces cabe esperar que ésta constituya un factor de resistencia frente a la voluntad de captura de GI.
De lo anterior se sigue que el estudio y remedio de la anatomía del poder político y económico de los grupos de interés exige prestar atención a la relación entre Gobierno y Administración. En las circunstancias apuntadas, la ausencia de segundas opiniones sobre decisiones regulatorias, el funcionamiento deficiente de los órganos colegiados del Gobierno, la atribución a los funcionarios de responsabilidades difusas y la complejidad técnica de las tareas encomendadas al responsable político facilitan la captura del Estado a través de la Administración. Tales efectos son especialmente importantes cuando la existencia de relaciones cooperativas entre la Administración y el grupo de interés reporta beneficios actuales o futuros a los miembros de la primera; en este sentido, la cooperación es más probable si la rotación de los funcionarios es limitada. La Teoría de Juegos demuestra que en un contexto de juegos repetidos es más sencillo alcanzar equilibrios cooperativos.