DIARIOS DE UN ECONOMISTA LXXX. Falta energía. ¿Adónde va el mercado europeo de la energía?

Las Directivas europeas pretenden introducir competencia en el sector energético. Con resultados magros, por lo que ven los consumidores. Algo debe pasar en este sector para que sea tan complicado el ejercicio del derecho de elección de compañía suministradora. Es un Estado dentro del Estado.

Si en el debate sobre la integración económica y monetaria se habló de una Europa a dos velocidades, la liberalización del sector de la energía parece regirse por siete (o más) velocidades; casi tantas como países. El mercado interior europeo de la energía es, hoy, un conjunto de mercados nacionales y regionales separados tanto por barreras legales como físicas. Entre las primeras se cuentan desde aranceles sobre la exportación de energía hasta el mantenimiento de regímenes de monopolio en algunos mercados y grupos de consumidores. Las barreras físicas, de las que España provee un rosario de ejemplos, son el resultado de la falta de infraestructuras de transporte de electricidad y gas, especialmente en lo que se refiere a las conexiones internacionales.

Publicado previamente en Expansión, en 2002.

Los acuerdos alcanzados en el Consejo Europeo de Barcelona, el pasado marzo (del año 2002), no suponen un cambio sustancial de la situación. Pese a la modestia de las propuestas de la Comisión -sin ir más lejos, el Reino Unido cumplía en 1990 las nuevas reglas- el Consejo apenas alcanzó un principio de acuerdo para abrir los mercados del gas y la electricidad a los consumidores "no domésticos” a finales de 2004, sobre la base de unas nuevas directivas de gas y electricidad. En algunos países, como Reino Unido, Suecia o Finlandia, las reformas han ido bastante más lejos de los requisitos mínimos que propone la Comisión. De todos modos, la resistencia de algunos países, entre ellos Francia y Alemania, a algunas de las propuestas de la Comisión, podría llevar a considerar que el acuerdo adoptado es un avance.

Electricidad

La directiva eléctrica vigente fijó el año 1999 como fecha límite para la apertura de un primer segmento del mercado eléctrico europeo a la competencia. Esta apertura debería incrementarse en los años 2000 y 2003 hasta alcanzar un nivel equivalente a un tercio de la demanda de electricidad. Sin embargo, la norma decía poco sobre las condiciones necesarias para asegurar que ese propósito fuera efectivo. Así, la directiva contempla hasta tres regímenes de acceso de terceros a la red eléctrica, y opta por la forma más débil de separación entre las actividades de transporte y distribución y las restantes, es decir, la separación de cuentas. Apenas aprobada la directiva, se percibió la necesidad de establecer normas para regular los intercambios internacionales de electricidad, sin las cuales no cabe hablar de un mercado interior de la electricidad. Se inició el llamado proceso de Florencia, que instituyó un amplio comité con representación de la industria, gobiernos, reguladores y la propia Comisión Europea con el mandato de proponer un sistema de normas para los intercambios transfronterizos. Los intereses encontrados de la industria y el diferente entusiasmo liberalizador de los países no han permitido todavía aprobar esas normas aunque el pasado invierno se alcanzó, finalmente, un principio de acuerdo.

La Comisión Europea propuso en marzo de 2001 varias medidas dirigidas a acelerar el desarrollo del mercado interior de electricidad; entre otras, un proyecto de directiva que enmienda la actual directiva eléctrica, y un proyecto de normativa sobre condiciones de acceso a la red en los intercambios internacionales de electricidad. El propósito de la propuesta, discutida en Barcelona, era abrir el mercado eléctrico a todos los consumidores no domésticos antes de 2003 y a los domésticos no más tarde de 2005, establecer el acceso regulado a la red como único modo de acceso, requerir la separación jurídica y de gestión de los operadores del sistema, formular la separación jurídica de las redes de distribución en 2002, y obligar a la instauración de reguladores nacionales independientes con autoridad, al menos, para establecer las tarifas de acceso a la red.

El conjunto de estas medidas está en línea con los desarrollos regulatorios observados en muchos países. Sin embargo, Francia no acepta la apertura del mercado de clientes domésticos y Alemania objeta el establecimiento de tarifas de acceso reguladas y la creación de un regulador independiente. Tampoco se ha aprobado la propuesta de regulación sobre intercambios transfronterizos de electricidad elaborada por la Comisión.

Gas natural

La situación en el sector del gas natural es muy similar a la del sector eléctrico, si bien con un desfase temporal. La directiva del gas obliga a los Estados-miembros a abrir al menos el 20% del consumo nacional a la competencia, aunque muchos Estados han ido mucho más allá de esa exigencia. En promedio, un 80% de la demanda europea de gas está sujeta, formalmente, a la competencia. Este porcentaje se incrementará hasta el 90% en 2008 según estimaciones de la Comisión. Las situaciones de los países son muy distintas: la competencia está consolidada en el Reino Unido, mientras que en otros, como Francia, la directiva no ha sido trasladada al ordenamiento jurídico nacional. Es necesario distinguir, además, entre la "elegibilidad" de los consumidores y la apertura real, que depende de la existencia de una competencia efectiva por el lado de la oferta. La directiva deja al arbitrio de los Estados el diseño de la regulación. Así, pueden optar entre dos sistemas de acceso a la red, regulado y negociado; la mayor parte de países ha elegido el sistema regulado. Las excepciones más significativas son Alemania y Austria. La directiva también establece una exigencia mínima de separación contable de las actividades de red, pero no pone obstáculos a la integración vertical de las empresas del sector. En la práctica, muchos Estados han querido una separación más estricta.

En respuesta al deseo político de acelerar la liberalización en Europa y, también, en atención a la experiencia de la liberalización eléctrica, la Comisión elaboró una propuesta de nueva directiva del gas, según la cual el mercado del gas tendría que estar enteramente abierto a la competencia a partir de 2005; se exigiría una separación legal y de gestión de las actividades de red; sólo se admitiría el sistema de acceso regulado a las redes y demás infraestructuras; y en cada Estado debería existir un regulador independiente. Estas propuestas están en línea con la experiencia adquirida, aunque son conservadoras en relación a los países más avanzados.

Un nuevo mapa empresarial

Los anuncios insistentes sobre el inicio de la liberalización energética parecen haber originado un proceso de consolidación de la industria eléctrica, mediante fusiones y adquisiciones transfronterizas. Aunque este proceso es una respuesta natural a la integración de los mercados nacionales en un mercado europeo, el resultado inmediato puede ser la consolidación del poder de mercado de los operadores dominantes en sus respectivos mercados nacionales. Incluso en el Reino Unido, donde la concentración empresarial ha caído a lo largo del último decenio, y en los países nórdicos, donde existía tradicionalmente una estructura relativamente atomizada, la concentración empresarial ha aumentado.

El problema no es tanto que disminuya el número de empresas de electricidad y gas en Europa -parece probable que durante la próxima década su número se reduzca notablemente- como que las empresas que se fusionan operen en un mismo mercado geográfico, lo que consolida situaciones de monopolio y hace muy difícil la concurrencia de operadores extranjeros. Ello podría retrasar algún que otro lustro el establecimiento de un mercado europeo auténtico. Un problema adicional es que algunas de las empresas protagonistas disfrutan de posiciones de monopolio en su mercado doméstico o, por ser de propiedad estatal, se benefician de recursos financieros de bajo coste.

Aunque con diversos grados de entusiasmo, las autoridades europeas de la competencia empiezan a enfrentarse a las operaciones de concentración entre empresas energéticas. Llama la atención, por ejemplo, que la autoridad de competencia alemana haya reconocido, recientemente, que se equivocó en el pasado al autorizar la fusión de dos grandes empresas eléctricas. En todo caso, al igual que en el caso de la regulación, los criterios que se aplican en los países de la UE no son homogéneos.

En definitiva, los mercados de la energía europeos están inmersos en un profundo aunque lento proceso de transformación. Junto a algunas regiones de la UE que observan un grado de competencia significativo, en otras la competencia es inexistente. En España, el grado de apertura formal a la competencia es ligeramente superior al promedio europeo. Como en otros países, la competencia real está lejos de las apariencias.

Lo anterior sugiere que la liberalización y la integración de la energía europea va a seguir adelante, pero también augura un camino lleno de baches.