DIARIOS DE UN ECONOMISTA XLIII. Economía y Política. Una breve excursión por la historia.

El artículo fue, casi, una reseña de una obra de un buen historiador económico español, Pedro Fraile. Me sorprendió la vigencia de sus apreciaciones.

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Es errónea la creencia de que la concentración empresarial es un fenómeno de nuestros días, dictado por las exigencias de competencia, globalidad o eficiencia. Al igual que en Europa o Estados Unidos, en España se produjo un fortísimo proceso de concentración empresarial en los últimos decenios del siglo anterior y primeros de éste. Tal concentración se sumó a la constitución de lobbies industriales poderosos que pretendieron y obtuvieron del Estado un régimen de protección frente a la competencia que, según los historiadores, explica las insuficiencias del proceso de industrialización y el déficit de crecimiento de la economía española. Examinemos sucintamente los hechos.

La Restauración monárquica de 1873 sentó las bases institucionales óptimas para el desarrollo de coaliciones empresariales con propósitos redistributivos, es decir, grupos de interés. El reparto pactado del poder político y la propia estabilidad permitieron el nacimiento de lobbies; en estas condiciones, fue sencillo instaurar mecanismos disciplinarios y de coordinación interna. La consecuencia de ello fue que la lógica empresarial de algunos sectores se orientó a la consecución de rentas de monopolio sobre la base de la limitación legal de la competencia, en este caso era la protección arancelaria, y la disciplina interna de los lobbies. Los análisis realizados por los historiadores concluyen a que la protección frente a la competencia fue el resultado de, entre otros, cuatro factores principales: la concentración industrial y la asimetría de tamaños, es decir, la existencia de un número muy reducido de empresas grandes en relación con la magnitud del mercado nacional; la propia concentración geográfica de la industria, que facilitó la cohesión y el diálogo con elites políticas regionales; la insuficiencia del control parlamentario y político; y, finalmente, las necesidades de financiación del Estado, que hay que poner en relación con el instrumento de constitución de rentas monopolísticas, es decir, en aquel momento la protección arancelaria.

Las conclusiones citadas se refieren al sector textil y a la siderurgia. Además, se han realizado trabajos similares sobre la electricidad, cemento, minería, explosivos y combustibles. Todos ellos apuntan a la existencia de coaliciones empresariales con propósitos redistributivos. La conjetura más plausible es que durante el primer tercio del siglo una buena parte del sistema productivo español estuvo basado en mercados oligopolísticos con fuertes barreras a la competencia o, en palabras de un historiador, en un “tinglado” múltiple, que después se hizo más extenso, prolijo, pormenorizado hasta llegar a ser exhaustivo durante la Dictadura.

La consecuencia principal de lo anterior se mide en términos de crecimiento económico y desindustrialización relativa. Citando los mismos análisis, el efecto de las restricciones a la competencia introducidas durante la primera mitad del siglo fue el retraso industrial y tecnológico. España perdió terreno en relación a los países del centro de Europa y, también, respecto de países que como Italia mostraban cifras de producto industrial y total similares a finales del siglo XIX. Es más, parece comprobado que la protección del mercado nacional retrajo el proceso de internacionalización de la empresa industrial española durante el mismo período.

En definitiva, el factor diferencial de la industrialización española a finales del siglo XIX y durante la primera mitad del XX fue la escasa resistencia del Estado a la concesión de rentas de monopolio y los bajos costes de las actividades precisas para su obtención por parte de los grupos de interés. Eso hizo que la estrategia empresarial óptima fuese la búsqueda de privilegios y monopolios en vez del esfuerzo y la innovación. A este respecto, España tomó la delantera a otros países europeos, donde la concentración de los mercados industriales observó un proceso largo, iniciado en el siglo XIX, que no llegó a materializarse hasta la crisis de los años 30. En España, el proceso se consumó rápidamente, incluso antes de la Gran Guerra y concluyó en un nivel de restricción a la competencia desconocido en el resto de Europa.

Examinemos en detalle el origen y formas de constitución del poder económico en la época. El análisis económico de la historia europea del período ratifica una hipótesis, en principio, curiosa, la del rechazo a la imposición directa. Según la misma, cuanto menor es la presión fiscal directa, mayor es la necesidad de arbitrar fuentes de financiación públicas sustitutorias, en la época de manera fundamental el arancel, y, en consecuencia, mayor es el nivel de protección frente a la competencia exterior. La hipótesis se verifica en un conjunto amplio de países europeos en el período 1900-1930, y también en el nuestro, en el que el nivel de protección arancelaria de la industria era el mayor de 17 países europeos analizados, con excepción de Polonia y Finlandia, y donde se produjo una disminución significativa de la relación entre impuestos directos e ingresos públicos, al igual que en Hungría, Yugoslavia o Bulgaria, y contrariamente a lo acaecido en Alemania, Reino Unido, Holanda, Suecia, Francia, Bélgica o Suiza.

La explicación más plausible de esta hipótesis y de los resultados establecidos por los historiadores dice que la concentración de intereses empresariales en oligopolios o lobbies presiona en favor de la disminución de la presión fiscal directa y, también, en favor de la protección frente a la competencia. En tal situación, el Estado tiene que proceder en atención a tres objetivos: introducción de restricciones a la competencia, disminución de la presión fiscal directa y mantenimiento de los equilibrios presupuestarios. En la época citada, el arancel fue el modo de intervención que permita alcanzar simultáneamente los tres objetivos; en la nuestra quizá sea la consolidación y posterior venta de los monopolios públicos.

El mismo análisis conjetura la existencia de una relación entre democracia política e instauración legal de barreras a la competencia. Según tal hipótesis, las insuficiencias democráticas, por ejemplo, alternancias pactadas entre partidos políticos, élites políticas protegidas de la competencia electoral, impermeabilidad de las candidaturas parlamentarias frente a las valoraciones sociales,... tienden a reducir el coste político del otorgamiento de privilegios y, en consecuencia, propician el ejercicio por parte de los grupos de interés del poder económico y del poder político.

La hipótesis ha sido ampliamente corroborada para un conjunto amplio de países europeos, incluido España, y el período 1900-1930. Así, los países europeos con mejores índices de democracia, medida por la relación entre censo electoral y población total junto con una clasificación de regímenes políticos en autoritarios, mixtos y competitivos, tendían a observar un menor nivel de protección arancelaria. A estos efectos conviene recordar que en 1930, sólo el 22% de la población española tenía derecho de sufragio; tal porcentaje situaba a España en el antepenúltimo lugar del ranking de 17 países europeos, solamente superada por Rumania (16%) y Hungría (6%). Mientras, por ejemplo, el 67% de la población británica, el 50% de la holandesa o el 70% de la austríaca disfrutaba de tal derecho.

Los historiadores económicos de la época aportan una tercera hipótesis explicativa de la protección arancelaria: la concentración geográfica de los intereses empresariales. Como se ha señalado anteriormente, la Teoría de la Acción Colectiva demuestra que la coherencia interna de un grupo de interés está inversamente relacionada con el número de miembros; el tamaño reducido facilita el control de la mayoría sobre cada miembro individual y reduce los costes de coordinación y, en consecuencia, de ejercicio del poder. A esto hay que añadir que estudios realizados sobre el caso de Estados Unidos y períodos similares a los citados muestran que la dispersión geográfica de los intereses empresariales incrementaba los costes de coordinación y control y, en definitiva, de ejercicio de poder. La traslación a claves europeas y, desde luego, españolas de los estudios americanos exige incorporar una explicación adicional a la hipótesis. El efecto de la concentración geográfica sobre la protección arancelaria, es decir, sobre el poder político de un grupo de interés se fundamenta, también, en la dispersión del Estado y en la coincidencia topográfica entre el grupo de interés e instancias del Estado gobernadas por élites locales. Entonces, la captura del decisor político se realiza a través de instancias políticas próximas, que proporcionan un buen transporte público a las exigencias empresariales.

En todo caso, la hipótesis reseñada disfruta de evidencias empíricas suficientes para el conjunto de países europeos durante el período 1900-1930. Los niveles mínimos de protección arancelaria se registraban en países como Inglaterra, Holanda o Suecia, con una distribución territorial uniforme del empleo industrial. Los máximos en países como España, Polonia o Rumania, que concentraban la industria en territorios muy reducidos. Y es que, no hay que olvidar, que el nivel de protección arancelaria de la industria española resultaba, fundamentalmente, de los aranceles que gravaban la importación de productos siderúrgicos y textiles, cuya manufactura se concentraba, respectivamente, en el País Vasco y Cataluña.

Trasladada a nuestros días, la hipótesis de la concentración geográfica alumbra una nueva perspectiva de análisis: la relación entre captura del Estado, restricciones monopolísticas, grupos de interés, descentralización del poder político formal, concentración territorial de la actividad económica, élites políticas locales y nacionalismo.

Tenemos ya un cuadro completo sobre un antecedente histórico de la España actual: concentración empresarial y lobbies poderosos, ejercicio de poder de mercado y asunción privada de funciones estatales, concentración geográfica con soporte político e ideológico, insuficiencias democráticas, disminución de la imposición directa, concertación de conductas en el mercado, legalización de barreras a la competencia potencial... Y sus efectos: precios elevados, beneficios importantes, competitividad internacional limitada, bajo crecimiento industrial y económico y, finalmente, atraso industrial e imposibilidad de aproximar significativamente la renta por habitante española a los niveles de los países europeos. ¿A qué recuerda aquella España?.