Libertad y Organización

DIARIOS DE UN ECONOMISTA LVII. Mercado y competencia. Teoría de la Empresa Popular

Quería referirme, medio en serio, medio en broma, al curioso género de las empresas ex -públicas cuya privatización concluyó el PP. Su trayectoria ha sido asunto de discusión política recurrente estos últimos años. Por cierto, nadie sospecha del puritanismo empresarial de las empresas privatizadas íntegramente por los gobiernos del PSOE. No creo que hoy SEAT se deje condicionar sus decisiones empresariales por la influencia del Gobierno. Pero esto es algo que nunca ha dicho el PSOE, que siempre se ha enfrentado al asunto de las privatizaciones con actitudes vergonzantes.

Inédito, 1999.

La Teoría Institucional de la Empresa vincula la eficiencia de las organizaciones a la existencia de cuatro derechos derivados de la propiedad: el derecho a dirigir y supervisar, el derecho a contratar factores de producción, el derecho de apropiación del beneficio y el derecho de enajenación de los derechos anteriores. Los dos primeros derechos son de carácter político; los dos últimos son de naturaleza económica. De acuerdo con la Teoría, las limitaciones al ejercicio de tales derechos reduce la eficiencia empresarial; la razón es que restan incentivos o incrementan los costes de supervisión y control por parte de la propiedad. Sobre tal base, la misma Teoría analiza, en estos términos, formas empresariales distintas: el empresario individual, la sociedad anónima, la empresa corporativa, la empresa cooperativa, la empresa pública. Denominaremos Empresa Popular la resultante de los procesos de privatización y liberalización promovidos por el PP. Ejemplos de Empresa Popular son TELEFÓNICA, ENDESA, TABACALERA y, en menor medida, REPSOL.

La Empresa Popular es una subespecie de la empresa corporativa. Demostraremos que la eficiencia de la Empresa Popular es, en principio, reducida y que, por lo tanto, cabe esperar que la atención debida a la cuenta de resultados se canalice a través de actividades de captura de la regulación y de limitación de la competencia en el mercado. Pero, partamos de la empresa corporativa; se entiende por tal la forma empresarial en la que la dispersión de la propiedad da lugar a que haya una disociación entre derechos económicos y políticos. Los primeros son ejercidos por los (pequeños) accionistas; los segundos son, de hecho, propiedad de la dirección de la empresa, que, detenta una parte reducida o nula del capital social.

La Teoría predice que las decisiones empresariales estarán orientadas, en este caso, a la satisfacción de los objetivos personales de la dirección (promoción, status, remuneraciones) y en menor medida a la atención de los intereses de la propiedad (beneficios). La Teoría, y el sentido común, también predice que la dirección intentará mantener este tipo de situación limitando el ejercicio de los derechos políticos formales de los accionistas, especialmente los que se refieren a la remoción de los órganos de gobierno de la sociedad.

Sin embargo, la misma Teoría establece que las ineficiencias resultantes de la disociación entre derechos económicos (propiedad) y políticos (control) pueden ser corregidas mediante el concurso de tres mecanismos de mercado: el mercado de valores, el mercado de compra-venta de empresas y el mercado de bienes y servicios. El primero traslada a los precios de las acciones información completa sobre el impacto sobre los beneficios de las decisiones de la dirección de la empresa; el segundo limita a través de las OPA’S la discrecionalidad de la dirección y la atención a intereses propios; el tercero reduce la holgura decisional mediante la competencia, que transporta de manera inmediata a la cuenta de resultados la debilidad de la gestión.

Cualquiera que sea la eficacia de los tres mecanismos, no conviene olvidar su existencia. Primero, se pre a desinformar al mercado de valores, lo que queda ejemplificado en los sucesivos avatares bursátiles de ENDESA, sus OPA’s, y su inversión en ENERSIS. Segundo, se procede a blindar la sociedad frente a OPA’s hostiles y amistosas, lo que es el caso de las Empresas Populares mencionadas. Tercero, se limita la competencia en el mercado atendido.

La Empresa Popular se caracteriza, por tanto, por contar con una propiedad del capital dispersa; además, la dirección tiende a defender la consecución de intereses propios mediante la desactivación de los mecanismos correctores de la disociación de derechos políticos y económicos sobre la sociedad. Finalmente, se refugia en contextos regulatorios favorables para dar satisfacción a los accionistas mediante la consecución de rentas monopolísticas amparadas por la legislación.

Con todo, cabe subrayar que la Teoría predice que la Empresa Popular debería arrojar niveles reducidos de eficiencia. Ello se opone a la eficiencia presumida en la captura de la regulación. Así, TELEFÓNICA y ENDESA han anunciado recientemente que los beneficios de 1998 se han incrementado, respectivamente, en un 15% y 9% respecto de 1997. ¿Es ello muestra de una gran eficiencia en la orientación de la regulación en beneficio de los accionistas, lo que desmentiría los vaticinios de la Teoría?. La respuesta a tal pregunta exige el recurso a terrenos de juego más neutrales. Allí situados, por ejemplo en Latinoamérica, no parece que la eficiencia de captura de la Empresa Popular sea sobresaliente, lo que definitivamente corroboraría la Teoría inicial: la Empresa Popular, ineficiente en todos sus extremos, obtiene rentas de monopolio en las proximidades del poder político español; errores aparte, ello constituye la estrategia empresarial que mejor atiende las insuficiencias de gestión, el interés de la dirección y la satisfacción de los pequeños accionistas.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA LVI. Mercado y competencia. Mejor Estado, Mejor Mercado.

Inédito, 1999.

Quizá una de las frases que describen mejor el sustrato ideológico y la acción política del Gobierno del PP es la atribuida al Ministro Portavoz (en la época Josep Piqué): “menos Estado, más sociedad”. La frase es intencionada: pretende hacer propia la defensa de lo que se ha convenido en denominar sociedad civil. De igual manera, una de las prácticas que describen mejor el estilo y la voluntad política del Gobierno del PP es la negociación con coaliciones de interés sobre asuntos que atañen directamente a esos grupos y también sobre asuntos que trascienden sus responsabilidad y se sitúan en la órbita del interés general. Se negocia con el sector eléctrico las pautas de la liberalización; se acuerda su retribución y también la de agentes económicos no presentes en la negociación; se condiciona la facultad última del Parlamento o de la Comisión Europea.

El examen de lo acaecido estos dos últimos años ha demostrado que más sociedad quiere decir en la práctica menos competencia, atención escrupulosa a los grupos de interés y envilecimiento del mercado.

No es fácil encontrar ejemplos de decisiones políticas que hayan beneficiado a la sociedad en su conjunto en detrimento de los grupos de interés, o que hayan atribuido a los consumidores/ciudadanos más y mejores derechos que los ganados por los grupos de interés. La reflexión está suficientemente perfilada, o sea que la abandonamos por el momento para abordar otra: ¿qué quiere decir menos Estado?.

Un administrativista radical, si cabe esta contradicción, ha opuesto al Estado de Derecho otro Estado distinto, cuyas características infiere de la realidad española y occidental, el Estado Negociador Moderno (ENM). El ENM no es el Estado legislador que se relaciona con los individuos sobre la base del principio de igualdad ante la Ley. El ENM pacta primero con las coaliciones de intereses, a ser posible en la oscuridad para evitar que ello tenga consecuencias políticas indeseables, y después eleva, mera formalidad, el pacto a la categoría de Ley. Las coaliciones de interés tienen así leyes especiales o, en su caso, aplicaciones singulares de las existentes. Ni que decir tiene que el régimen de privilegios es acordado al margen del parlamento democrático. No conviene, todavía proyectar juicios de valor sobre esta descripción; por ahora, basta con constatar que el ENM se parece bastante al Antiguo Régimen, o Estado asociativo de los modelos neocorporatistas, en el que el monarca absoluto pactaba y otorgaba privilegios singulares. En todo caso, si la pintura pareciera ajustada a la realidad, entonces “menos Estado” quiere decir “más Estado” (propiedad) de los grupos de interés.

Porque no es cierto que el Estado legisle menos o que establezca unas reglas más respetuosas con los derechos de los ciudadanos no integrados directa o indirectamente en grupos de interés; no, legisla bastante pero siempre sobre la base de pactar con coaliciones poderosas. La relación de pactos, protocolos, acuerdos,... trasladados o no al Boletín Oficial del Estado sería interminable. Pero, completemos la descripción. El ENM no sustituye al Estado legislador; simplemente, se produce la dualización del Estado y la coexistencia de las dos formas. Mientras unos ciudadanos están sometidos al imperio de la Ley, pactada en su beneficio con los grupos de interés, otros, integrados en éstos, producen a través del ENM la norma que mejor se adapta a su conveniencia.

La dualización del Estado tiene dos efectos principales: las desigualdades sociales y la corrupción del Estado. Los derechos de un individuo son directamente proporcionales a la capacidad de influencia de los grupos o estamentos de los que forma parte. No es lo mismo ser el empleado de una empresa de UNESA que trabajador de un pequeño comercio; no es lo mismo ser empresario textil que presidente de una empresa farmacéutica. Además, el ENM es el mejor caldo de cultivo de la corrupción; no olvidemos que la captura del Estado se realiza en la oscuridad. Un pacto privado puede respetar los intereses generales, pero es obvio que propicia la sobrevaloración y defensa de los particulares.

El problema no es del todo nuevo. Ya hemos visto a Bertrand Russell, testigo de otra época de concentración y ejercicio del poder económico, oponer libertad a organización, defensa de la democracia política a desarrollo económico. De igual manera podríamos traer a colación al Ministro que negocia con la empresa multinacional su permanencia en el país, determinadas inversiones o el compromiso de creación de puestos de trabajo. O el reciente caso de empresas alemanas que amenazan con abandonar el territorio si su mayoría parlamentaria aprueba una determinada reforma fiscal. La emergencia del ENM parece sobre todo una exigencia del desarrollo económico; es sin embargo el resultado del poder político de las coaliciones y grupos de interés.

“Menos Estado” quiere decir también “otro Estado”. Cito al administrativista radical:
“La ideología oficial es la del mercado exacerbado y la del Estado inhibido; pero la realidad es muy otra, porque sin la protección del Estado el estamento (grupo de interés) no podría sobrevivir. Los grandes negocios se hacen o con ayuda directa del Estado o con tolerancia y a su sombra (...). Para la cultura del estamento, el Estado no es un enemigo sino un colaborador, no es un detractor de la riqueza, sino cabalmente quien la produce; no es un expoliador, sino una víctima fácil de expoliar. En esto se distingue claramente de la cultura tradicional, para la que el Estado es o bien un enemigo (que sanciona y exige impuestos) o bien un benefactor (que presta servicios públicos o proporciona empleo). Por ello mismo, las empresas del estamento privilegiado mantienen unas relaciones constantes y peligrosamente íntimas con el Estado”.
El Estado negociador es, en fin, la confusión de la economía y la política, del poder económico y el poder político.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA LV. Mercado y competencia. El TDC, Hoy

Publicado previamente en Expansión, el 11 de abril de 2003.

Es sabido que la política de defensa de la competencia es uno de los pilares de la política de la competencia, junto con la supresión de obstáculos a la actividad empresarial y la introducción de competencia en las industrias de red. A lo largo de los últimos años, la OCDE ha manifestado en repetidas ocasiones la conveniencia de reforzar los órganos españoles de defensa de la competencia; simplemente, porque la liberalización y desregulación de actividades ensanchan el ámbito de los sectores empresariales sujetos a tutela. Un estudio reciente de María Jesús Alonso y Jorge Rosell, de la Universidad de Zaragoza, permite comprobar el grado de cumplimiento de esa recomendación.

Así, cabe constatar, en primer lugar, que desde 1996 el número de titulados superiores del Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) ha permanecido invariable: los diez miembros del tribunal más cuatro titulados superiores. Curiosamente, el número de expedientes trasladados del Servicio de Defensa de la Competencia al TDC en los últimos años ha disminuido con respecto a las cifras observadas en 1994 o 1995, a pesar de que el BOE ha sido especialmente fértil en la instauración formal de las reglas de competencia en un buen número de sectores. En segundo lugar, la actividad del TDC, en términos de expedientes sancionadores, sigue prestando una atención especialísima a los colegios profesionales, las asociaciones empresariales, las empresas de pompas fúnebres y los mataderos y panaderos, que suman más del cincuenta por ciento del total de expedientes sancionadores. Terminaré la descripción señalando que el plazo medio entre la denuncia y la resolución del TDC alcanza ya los tres años, para desesperación de las empresas afectadas. En 1999, se batió el récord: se resolvió un expediente después de más de nueve años de procedimientos. Aparentemente, las cosas no mejoran: los plazos tienden a demorarse.

Naturalmente, a los plazos anteriores hay que sumar los posteriores dictados por los recursos judiciales.

Las evidencias anteriores sugieren, a falta de análisis más detallados, que la autoridad de competencia en España es, en la práctica, el Ministerio de Economía, mientras que el TDC desempeña funciones residuales y no siempre con la diligencia debida. No parece que hayamos hecho mucho caso a las recomendaciones de la OCDE. Es cierto, sin embargo, que las cosas podrían cambiar. La aplicación de la nueva ley de coordinación de las competencias del Estado y la Comunidad Autónomas en materia de defensa de la competencia va a dar lugar a que éstas se doten de órganos propios de protección de la competencia.

Habida cuenta de que, aproximadamente, el sesenta por ciento de los expedientes sancionadores estudiados por el TDC se refieren a ámbitos económicos locales, está asegurado su descanso. Por eso cabe preguntarse de qué se va a ocupar nuestro TDC y en qué va a quedar la política de defensa de la competencia en España.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA LIV. Mercado y competencia. ¿Qué nos Defiende del Poder Económico?

Inédito.

Una, primera, respuesta a la pregunta que titula podría ser: el Estado democrático. Lamentablemente, es decir poco. Nadie puede dudar de que el nuestro lo es y, sin embargo, no ha sido beligerante respecto de las manifestaciones del poder de mercado y político de los grupos de interés. La cuestión es pues qué Estado.

Pero antes de desentrañar el asunto, conviene añadir rápidamente una segunda respuesta a la anterior, que además es más inmediata: la competencia. La existencia de competencia, es decir, la ausencia de poder de mercado en todos los sectores de actividad y, en especial, en ámbitos próximos a los servicios públicos ciega la principal fuente de poder político de los grupos de interés: no pueden ofrecer nada al Estado; no pueden demandar de éste un trato singular; no hay pacto posible. La distinción entre competencia y mercado permite comprender que carece de sentido, por obvio, afirmar que puede haber economía de mercado sin democracia, pero no democracia sin economía de mercado. Sí que tiene sentido, sin embargo, afirmar, por menos obvio, que la competencia favorece la igualdad de derechos y restringe las oportunidades de ejercicio del poder político por parte de los grupos de interés.

Volvamos ahora al Estado. La modelización de la captura del Estado nos ha enseñado que la mejor protección de los derechos ciudadanos tiene que ver con la notoriedad pública de los abusos perpetrados desde el Estado contra los derechos no representados en grupos de interés; la razón es que la transparencia genera costes políticos en tales circunstancias. Una pregunta nos lleva a otra: ¿qué mecanismos sociales y estatales producen ese bien llamado transparencia?. Ciertamente, tiene algunas características de bien público, por ejemplo, un ciudadano particular ha podido beneficiarse de la transparencia del debate sobre la tarifa eléctrica, en forma de un recibo menor, aunque nadie hubiera estado dispuesto a financiar estudios sesudos sobre la cuestión, porque su coste habría sido superior al beneficio individual. En este caso, sólo las empresas eléctricas tendrían interés en financiar un estudio, con las conclusiones esperadas, lo que lleva a concluir que en materia de transparencia nos pueden dar gato por liebre.

Si el argumento es correcto, y tiene toda la apariencia de serlo, cabe derivar una conclusión y un corolario. La conclusión es que la defensa mejor ante el abuso de poder se sitúa en el Estado, que es el mejor proveedor de bienes públicos; el corolario es que no hay que ser demasiado exigentes con respecto a los medios de comunicación; no se trata de que alumbren el ejercicio del poder no democrático, basta con que no apaguen la luz. Y así despachamos un asunto de difícil discernimiento.

El Estado debe controlarse a sí mismo. Creo que no es erróneo afirmar que hay un acuerdo amplio sobre el hecho de que el control parlamentario no es condición suficiente, aunque sí necesaria, para que no haya sumisión del poder ejecutivo respecto de los grupos de interés. Ello nos lleva a situar la cuestión en las entrañas mismas del Gobierno y la Administración. Caben, al respecto, dos tipos de desarrollos. El primero se refiere a la arquitectura institucional: se trata, por ejemplo, de instituir organismos independientes de la Administración, cuya misión principal sea la producción de transparencia. El segundo, más complejo, se remite a la práctica política, es decir, a que el estilo de hacer política huya de despotismos ilustrados, eficacias autoritarias y soledades. Por facilidad, centraremos la atención en el primero. Es forzoso referirse a las instituciones públicas que velan por la competencia y por la defensa de los consumidores y transparencia de la regulación, por ejemplo, el Tribunal de Defensa de la Competencia. Adelantemos la conclusión: en España, los mecanismos públicos de protección frente al poder económico son insuficientes, están sometidos a una dirección política cómplice de los grupos de interés y, además, hay indicios de que las cosas van a peor.
El Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) fue hasta comienzos de los años noventa un cementerio de elefantes. Sólo a partir de esa fecha adquirió presencia social a través de la emisión de informes sobre restricciones públicas a la competencia en sectores diversos de la economía española. Quizá, lo más sobresaliente de esta aportación fue que educó a la sociedad española y al propio Estado en la necesidad de prestar mayor atención a la competencia, mediante la supresión de obstáculos, privilegios corporativos y regulaciones dictadas por intereses empresariales.

Distinta suerte corrió el desempeño de la función primordial del TDC, es decir, la represión de prácticas anticompetitivas por parte de las empresas españolas. Hoy, cualquier conocedor de la economía española podría citar cinco recomendaciones al Estado de aquel TDC; nadie sería capaz de recordar más de dos resoluciones sobre practicas restrictivas.

Desde entonces, sobre todo en los últimos años, las cosas han empeorado notablemente. Aquellos informes apenas han tenido prolongación; el TDC no ha informado públicamente sobre su criterio acerca de los efectos anticompetitivos de las múltiples regulaciones sectoriales que han visto la luz o han sido modificadas. Hoy, cualquier conocedor de la economía española sería incapaz de citar más de un hecho relevante referido a las actuaciones recientes del TDC; “el” hecho es la reforma de algunas funciones atribuidas al TDC. Las gentes con experiencia en la Administración Pública saben que la manera más eficaz de reducir a cenizas un organismo público consiste en abrir un paréntesis sin cierre con proyectos de reforma del mismo que nunca ven la luz.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA LIII. Mercado y competencia. La Privatización más Necesaria.

Naturalmente, la tesis se aplica a todos los medios de comunicación de carácter público. Nunca tendremos una BBC; mejor renunciar al empeño. De paso, no nos veremos obligados a financiar los telediarios públicos.

Publicado previamente en Expansión, el 12 de febrero de 2003.

Una ley no escrita dice que las únicas privatizaciones de empresas públicas que no se acometen son las imprescindibles. El caso de la primera cadena de Televisión Española es la mejor demostración del precepto anterior. Cabe distinguir al respecto tres tipos de argumentos: los que permiten concluir que debería ser privada, los que conducen a que no puede ser pública y, finalmente, los que llevan al convencimiento de que el estado de naturaleza más conveniente para todos es que no sea nada: ni privada, ni pública. El asunto viene a colación de las noticias recurrentes sobre su gestión: las últimas, de la mano del Tribunal de Cuentas. Por si no fueran determinantes, basta con dedicar unos minutos a ver la programación y sus informativos, por ejemplo, con ocasión de las manifestaciones del pasado sábado.

Las televisiones privadas disfrutan de toda la razón cuando denuncian que las ayudas públicas prestadas por el Estado español a la televisión pública alteran las reglas de la competencia en el mercado español. En cualquier otro sector de actividad económica, las autoridades de competencia prohibirían tales ayudas; por si hubiera alguna duda acerca de si el asunto es competencia de las autoridades españolas o comunitarias, conviene recordar que la ley atribuye a nuestro Tribunal ciertas facultades en materia de ayudas públicas. Los tratados europeos no prohíben la existencia de empresas públicas, pero impiden que éstas se vean beneficiadas de tal condición cuando compiten con empresas privadas. Se dirá que tales ayudas obedecen a que Televisión Española presta determinados servicios esenciales para la comunidad, de manera que sus déficits reflejan los costes incurridos. El argumento es falaz: como se hace en otros sectores, cabe perfectamente que ese tipo de servicios fuera encomendado a las empresas privadas. Por lo demás, es imposible saber qué servicios imprescindibles para la comunidad ofrece en la actualidad la televisión pública: todos son prescindibles. Mientras se beneficie de un seguro de cobertura de sus pérdidas, la competencia está falseada.

Todas las noticias apuntan a que la gestión económica de la televisión pública parece haber optado por el despilfarro inútil. El sustantivo obedece a que sus pérdidas carecen de otra explicación que no sea la tautológica: pierde dinero porque no puede ser de otra manera. El adjetivo responde a que lo anterior beneficia a muy pocos, y en cuantías modestas en relación a los costes (y programaciones) soportados por los contribuyentes. Es posible pues que la única alternativa al carácter público de Televisión Española, cuando sea inevitable respetar las reglas de la competencia en el mercado televisivo español, sea, simplemente, el desmantelamiento: nadie compraría este ente. Para que hubiera compradores, habría que hacer frente al pago (al comprador) de un precio sumamente gravoso. Quitársela de encima es caro.

Se dirá que las cosas pueden cambiar; que algún día disfrutaremos de una programación y de unos informativos de tal calidad que nadie prestará demasiada atención a la cuenta de resultados. Olvido que ese argumento exceptuaría a nuestra televisión de una regla que impera en todos los mercados: las empresas que lo hacen mejor obtienen beneficios. Me parece, en definitiva, que los gestores de la televisión pública española han demostrado que lo mejor que se puede hacer es desmantelarla. Un pequeño fracaso nacional; nada importante, pero urge incorporar su constatación al próximo paquete de reformas estructurales.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA LII. Mercado y competencia. Economía del Pollo Súper con Plomo.

Curiosamente, una buena parte de los precios en los sectores liberalizados siguen estando fijados por el Gobierno.

Publicado previamente en El País, en 2000.

En los últimos meses, especialmente desde abril (del año 2000), el Gobierno ha adoptado una serie de medidas orientadas al control de la inflación. Su núcleo ha sido la intervención, no encuentro mejor término, de los precios de algunos servicios básicos en proceso de liberalización: la electricidad, otras energías y las telecomunicaciones. Omito cualquier observación sobre su eficacia: en todo caso, tiende a cifrarse en unidades más propias de la física de partículas que de la economía. Recuérdese que los servicios de estudios adjudicaron al Real Decreto Ley de abril un impacto de una décima de punto porcentual de inflación. Más recientemente, el efecto de la última modificación de los precios de algunos servicios de telefonía parece cifrarse en 5 ó 6 centésimas.

Es sabido que el Estado es el único agente facultado legalmente para incumplir sus compromisos. Le basta con cambiar la norma que los soporta. Esta circunstancia recibe el nombre de riesgo regulatorio, cuando el Estado fija los precios y condiciones de provisión de algunos servicios básicos. Afortunadamente, el Estado suele administrar juiciosamente esa facultad, de suerte que el riesgo financiero soportado por los accionistas de las compañías reguladas es inferior al del resto de sociedades, cuyo riesgo tiene por origen los avatares del mercado, la competencia y los aciertos o errores propios. Se trata, pues, de valores seguros; los analistas pueden valorar fácilmente el precio de las acciones.

La liberalización de los servicios básicos consiste esencialmente en la implantación de nuevos esquemas de reparto de riesgos. Los accionistas asumen los riesgos propios del mercado; los consumidores no pagan errores ajenos; desaparece el riesgo regulatorio. La consecuencia esperada es la disminución de los precios. Como las liberalizaciones son graduales, en la transición coexisten el riesgo de mercado y el regulatorio. Si el Estado se comporta con buen juicio, entonces se produce una sustitución sostenida del riesgo regulatorio por el riesgo de mercado. Hasta aquí la teoría.

Me fijaré en tres intervenciones distintas. La primera fue la rebaja en abril de la tarifa eléctrica en un 1,5%. La Comisión Nacional del Sistema Eléctrico había propuesto en diciembre de 1998 una disminución, muy superior a la que finalmente se aprobó, de acuerdo con la norma y el análisis sobre la demanda y los costes de la electricidad. No se hizo así. Lo malo es que la rebaja del 1,5% tuvo por origen la evolución del precio del aceite y su impacto sobre el IPC. Desde entonces, los analistas del sector escrutan con pavor los precios del pescado fresco, prendas de vestir y otros artículos de contenido energético similar. La intervención ha tenido dos consecuencias principales: incrementar el riesgo regulatorio y reducir el riesgo de mercado. Hoy es menos probable que una empresa no establecida decida entrar en el sector; sencillamente, porque la rentabilidad de la inversión no depende del precio del pollo.

En agosto, la bombona de butano nos dio un susto. La actualización de precios, de acuerdo con una fórmula que relacionaba el precio de la bombona con los precios internacionales, daba lugar a una cifra histórica.

Respuesta regulatoria: suprimir la fórmula, fijar arbitrariamente un precio y autorizar a los españoles a romperse la espalda transportando a sus domicilios hasta más de 50 Kg. de peso, a cambio de un descuento insignificante. Como la ley pretende introducir competencia en este sector, se aplica lo dicho antes: más riesgo regulatorio, menos riesgo de mercado. Además, la intervención rinde homenaje a un rasgo característico del genio nacional: el arbitrismo. Más recientemente, las compañías petroleras han decidido adoptar una curiosa política de precios. Cuando el precio internacional de las gasolinas y gasóleos sube, ellas mantienen sus precios; cuando baja, algunas los suben. Cabe conjeturar que han decidido compartir con el Banco de España la tutela de la estabilidad de precios. Lo malo es que esta forma de proceder perjudica la competencia. Si adjudico a estos hechos el término intervención, es porque cuesta pensar que la iniciativa haya partido de las compañías.

No parece exagerado concluir que la atención debida a sus accionistas por parte de las empresas reguladas debería llevar a éstas a proponer ritmos más acusados de competencia y liberalizaciones menos tramposas. El riesgo regulatorio se ha puesto por las nubes y es preferible una buen riesgo de mercado.

De no conducirse así, el próximo aumento del precio de la patata les obligará a hacer lo que algunos de mis alumnos cuando formulo una pregunta en clase: esconden la cabeza, cierran los ojos y esperan que el azar sea propicio.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA LI. Mercado y competencia. El Revés de una Teoría

Después, vino la Comisión Europea que echó abajo la golden share española. Vinieron también empresas públicas europeas. El Gobierno español siempre ha tenido más confianza en los inversores institucionales americanos que en los Estados de la Unión Europea. En todo caso, seguimos manteniendo un lenguaje de otra época. Una parte muy significativa del capital de las grandes empresas “españolas” está en manos de inversores extranjeros.

Publicado previamente en Expansión, en 2001.

El Gobierno español, y por lo que parece algunos de los accionistas de referencia, no desean que la principal empresa española de telecomunicaciones se integre con una compañía europea. La razón fundamental de tal oposición es que la segunda cuenta con una participación importante del Estado holandés en su capital. La integración daría pues lugar a que la empresa española, hoy privada, pasaría a ser controlada, al menos parcialmente, por una empresa pública extranjera.

La posición del Gobierno se apoya en dos argumentos. El primero viene a decir que el mercado europeo de las telecomunicaciones debe ser desarrollado por empresas privadas, lo que además de una recomendación al Gobierno holandés sobre cómo tiene que hacer las cosas en materia de empresa pública, es el soporte de un veto a la operación derivado del ejercicio de la golden share sobre Telefónica. El Gobierno recuerda además que la Ley de Acompañamiento vigente estableció una suerte de golden share sobre operaciones de fusión/absorción de empresas energéticas españolas con empresas públicas extranjeras. Cabe advertir respecto de este argumento que es nuevo; Telefónica aparte, el mercado español de telecomunicaciones cuenta como protagonistas de primera línea a operadores participados por empresas públicas europeas de telecomunicaciones. No parece que ello haya sido perjudicial para la competencia, consumidores y eficiencia de esas empresas.

El segundo argumento es más comprensible y se expresa así: sería absurdo que la privatización de Telefónica tuviera como corolario su control por parte por parte de un Gobierno extranjero. Olvidaré su aplicación dificultaría enormemente que Telefónica estableciera este tipo de acuerdos con alguna gran empresa europea: muchas de ellas están participadas por el Estado. También que la Unión Europea no prohíbe la existencia de empresas públicas, sólo exige que estas no tengan un trato de favor del estado en relación a las empresas privadas. Ello y la tutela de la competencia garantizan la irrelevancia de que la propiedad sea pública o privada y, finalmente, conduce a que los Estados tiendan a realizar programas de privatización. El argumento citado, sin embargo, se remite a una de las principales justificaciones empleadas estos últimos años: la empresa pública es en toda circunstancia menos eficiente que la privada.

Aplicada a este caso, la tesis en cuestión diría que la privatización de Telefónica ha sido beneficiosa para todos y que su renacionalización holandesa sería perjudicial puesto que la empresa sería menos eficiente.

Desgraciadamente para la teoría en cuestión, los mercados de valores recibieron la noticia de la integración con satisfacción; de hecho, se produjo un incremento del precio de las acciones de ambas compañías.

Si se abordara la situación sin tanto prejuicio y con algo más de pragmatismo, podríamos concluir que la privatización de Telefónica tuvo sentido en la medida en que contribuía a crear un marco general más propicio para la competencia en el sector español de las telecomunicaciones, simplemente porque la ruptura del cordón umbilical entre el Estado y la compañía situaba a la misma en pie de igualdad con respecto a sus competidores. Ello no porque la propiedad pública pudiera constituir fuente de desventajas, según la teoría al uso, sino más bien por todo lo contrario.

La postura del Gobierno español parece, además guardar relación con un nuevo régimen de golden share instado por la Ley de Acompañamiento y que por ahora afecta únicamente a las empresas españolas del sector energético: privadas y ex-públicas. El régimen en cuestión prohíbe el ejercicio de derechos políticos a empresas, españolas y extranjeras, participadas o contratadas en cualquier forma por entidades o administraciones públicas que adquieran participaciones en el capital de empresas españolas de ese ámbito de actividad. Es cierto que el Gobierno puede autorizar finalmente el ejercicio de esos derechos, en su caso bajo condiciones establecidas por el mismo, en aplicación de los principios de objetividad, transparencia, reciprocidad, equilibrio y buen funcionamiento de los sistemas y mercados energéticos. La alusión a la citad Ley por el Gobierno en el caso que nos ocupa permite deducir que la base argumental para el ejercicio de la golden share sobre Telefónica se ha desplazado de la garantía de continuidad a los mencionados principios, de los cuales sólo uno tiene una interpretación inmediata: el de reciprocidad. El Gobierno español entiende que no cabe aceptar la participación pública holandesa en una empresa española, porque hoy no cabe que una empresa pública española tome una participación en una empresa privada de aquel país; no cabe porque ya no hay empresas públicas españolas.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA L. Mercado y competencia. ¿Viviría usted en Monopoly?

Lo publiqué en plena campaña electoral de las generales del año 2000. Algunos colegas lo calificaron como extrañamente radical. Eran buenos tiempos para la bolsa, que parecía confirmar el acierto de las privatizaciones. Las empresas españolas prosperaban en Argentina.

Publicado en El País, en febrero de 2000.

Debo adelantar mi juicio acerca de la mayor parte de las teorías al uso sobre los beneficios sociales de las privatizaciones: me parecen extravagantes, por alejadas de la realidad. La evolución del monopolio público hacia la prestación de un determinado servicio por empresas privadas se rige por el proceso siguiente: primero, se hace posible y, por lo tanto, inevitable que empresas privadas desarrollen esa actividad; segundo, las exigencias de la competencia obligan al Estado-propietario a gestionar la empresa pública como si fuera un inversor privado y, en consecuencia, a convertirse en un Estado-regulador. Ello conduce finalmente a la privatización. Además, la transferencia de la propiedad puede resultar de la aplicación de un impreciso sentido común: no es fácil encontrar razones que justifiquen que el Estado produzca galletas o coches, de la misma manera que no suele fabricar productos de cosmética o trajes de baño.

Los procesos de privatización generan polémica cuando no cumplen las condiciones que les otorgan legitimidad. Las condiciones están en relación con el buen cumplimiento del proceso descrito. Si el Estado consiente que las empresas establecidas obstaculicen la entrada de nuevos competidores; si la concentración empresarial hace ilusorios los derechos de elección de los consumidores; si el mismo Estado tolera que las compañías herederas de los monopolios hagan inviable cualquier vestigio de competencia, entonces, el proceso de privatización carece de legitimidad social y, en consecuencia, está sujeto a propuestas permanentes de revisión de las reglas del juego.

No es ésta la única fuente de insatisfacción social. En el caso de una buena parte de los servicios públicos, la nueva situación invita al Estado a reforzar la regulación de la calidad de los servicios y la seguridad asociada a su uso, y a promover la inversión en infraestructuras de red, así como el acceso a los mismos por parte de grupos sociales desfavorecidos y/o alejados de los núcleos importantes de población. La razón es que las privatizaciones/liberalizaciones pueden afectar a la atención prestada por las empresas respecto de estos extremos. Por poner un ejemplo: casi todos los análisis demuestran que los accidentes aéreos no tienen un impacto significativo sobre el valor de mercado de la compañías operadoras de los aviones siniestrados. Invita pero no obliga, a no ser que lo exijan los ciudadanos.

En los últimos años, los procesos de privatización han coincidido con operaciones importantes de concentración empresarial, tanto horizontal como vertical. Es lo que se ha convenido en denominar concentración del poder económico. Se dirá que esto no es nuevo, y que refleja la oposición empresas grandes/países pequeños debatida en otros tiempos y lugares. Creo que es más exacto describir la realidad española de nuestros días en términos de empresas poderosas/Estado débil. El problema que nos ocupa es, por tanto, algo más que la incongruencia entre la regulación de los servicios básicos y las estructuras de mercado, o que el balance de las privatizaciones; es un problema político de primer orden.

Las reglas de juego del Monopoly, antes El Palé, guardan alguna similitud con el funcionamiento de las sociedades modernas. En origen, hay igualdad de oportunidades entre los jugadores; el Estado, en el juego la banca, es gestionado por uno de los jugadores; estos se esfuerzan en adquirir propiedades próximas para consolidar posiciones de dominio; el éxito extermina la competencia. La consideración de la metáfora invita a subrayar tres aspectos del juego: caben pocos jugadores, sólo uno de ellos gana ante las quiebras sucesivas del resto, y nadie vive en las calles y casas del tablero, salvo quizá los jugadores. Un sondeo de opinión realizado entre mis amigos me ha revelado que nadie querría habitar una ciudad que se rigiera por la mecánica del Monopoly. Por ello, es un problema político.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA XLVIII. Mercado y competencia. ¿Por qué en Europa hay Empresas Públicas?

Es admirable cómo, en general, los economistas americanos se expresan públicamente con mucho menos dogmatismo que los europeos.

Publicado previamente en Expansión, el 6 de junio de 2002.

El examen de algunos sectores económicos europeos, por ejemplo el de telecomunicaciones, muestra que la presencia pública en el capital de los operadores dominantes sigue siendo muy importante, a pesar de los avances registrados en los procesos de liberalización. De hecho, España es uno de los pocos países europeos en los que el operador dominante, Telefónica, es una sociedad enteramente privada. Lo mismo sucede en otros ámbitos económicos. Ante tal evidencia, caben dos actitudes: la habitual que consiste en renegar de la realidad y atribuir el fenómeno a la miopía de los gobiernos, al anquilosamiento de la construcción europea o a circunstancias de orden histórico, y otra, menos frecuentada, que se interroga acerca de las condiciones que harían buena (eficiente) tal realidad y, en consecuencia, que se pregunta qué debería cambiar para que deje de tener sentido económico la existencia de empresas públicas.

Un trabajo reciente de Mark Roe (Harvard Law School) ayuda a dilucidar la cuestión, mediante el análisis de la relación entre nivel de competencia de los mercados, cultura corporativa de las empresas y bienestar social. Para simplificar entenderemos que la competencia de los mercados de producto es mayor en Estados Unidos que en Europa, en razón, por ejemplo, de la fragmentación nacional de los mercados europeos; entenderemos también que las empresas americanas están orientadas al beneficio (valor de mercado de las acciones), mientras que las europeas continentales (alemanas o francesas) prestan además atención a propósitos más amplios relacionados con intereses de orden social, ya sea por el marco institucional (codeterminación en Alemania) o por aspectos de orden cultural (Francia). Valoraremos el bienestar social mediante la observación de precios y cantidades. Precios más bajos generan mayor demanda y un nivel superior de bienestar.

Situémonos primero en Estados Unidos. La aplicación del criterio de maximización del beneficio (valor de mercado de las acciones) en un marco competitivo cumple todos las exigencias de eficiencia y, en consecuencia, hace máximo el bienestar social; los precios son los propios de un régimen de competencia. Si atravesamos el Atlántico, y aplicamos el mismo criterio a un monopolio, nos encontraríamos con precios elevados, demandas menores y un nivel más reducido de bienestar. Supongamos, sin embargo, que el monopolio europeo no maximiza beneficios, sino que de acuerdo con su cultura corporativa prefiere tomar en consideración el bienestar social, haciendo máximo el volumen de producción, con la única restricción de no registrar pérdidas. Para ello deberá fijar unos precios iguales a los costes unitarios, es decir, más bajos que los precios de monopolio. La consecuencia es que el bienestar sería comparable al alcanzado al otro lado del Atlántico. En principio, se puede alcanzar el mismo nivel de bienestar con empresas maximizadoras del beneficio que desarrollan actividades en entornos competitivos, o con monopolios atentos al interés social. Si no hay competencia en los mercados, más nos vale que la cultura empresarial vigente sea la segunda.

Naturalmente, no parece muy realista suponer que, por ejemplo, una gran empresa familiar europea podría desatender el beneficio propio, anteponiendo el interés social. Debe suponerse que el potencial ahormador de conductas de los valores empresariales dominantes es limitado. Por lo tanto, el argumento anterior exige el cumplimiento de una condición adicional: la separación entre propiedad y control. Ahora, si atribuimos a los directivos europeos el afán de que sus empresas crezcan más allá de lo que interesaría a los accionistas, entonces volvemos encontrar el resultado de que los precios y cantidades de los mercados atendidos serían similares a los registrados al otro lado del Atlántico. Sin embargo, nada les impediría la adopción de la conducta propia de una empresa monopolista, compartiendo después con los accionistas los beneficios extraordinarios conseguidos: la vinculación de las remuneraciones al valor de mercado de las acciones es una manera elegante de instrumentar unos incentivos de esta naturaleza. En términos de precios y cantidades, el bienestar podría ser menor. Es difícil vaticinar qué influye más sobre las conductas de los directivos europeos: si el afán de ganar dinero o la ambición de construir grandes organizaciones ejemplares desde un punto de vista social. Si aceptamos, lo que parece prudente, que los valores sociales tienen una eficacia limitada respecto del encauzamiento de las conductas, entonces habría que convenir que el modelo europeo es menos eficiente que el americano, simplemente porque propicia los monopolios.

La manera más sencilla de garantizar que la empresa monopolista orienta su gestión a la extensión del mercado servido y, por lo tanto, tiene incentivos a reducir los precios por debajo de los niveles propios del monopolio consiste en la participación pública en el capital, sobre todo porque ello permite controlar las remuneraciones de los directivos, inclinando así la balanza de los incentivos del lado del crecimiento de la empresa. De esta suerte, cualquiera que sea la autonomía de los gestores respecto del Estado, la conducta empresarial legitima desde el punto de vista del bienestar social su condición de campeón nacional. Una fuente potencial de ineficiencias, la no maximización de los beneficios, corrige los efectos de otra, el monopolio. Nada extraño en economía.

Lo anterior conduce indefectiblemente a la conclusión sobre la racionalidad de la empresa pública cuando los mercados de producto no son competitivos, como sucede en una buena parte de los mercados europeos. En definitiva, es más exacto decir que hay empresas públicas porque el mercado único europeo no es todavía una realidad que lo contrario. Mientras tanto, es decir mientras no lo es, a lo mejor conviene considerar, a título de ejercicio, que los países europeos que siguen contando con participaciones públicas en empresas que desarrollan actividades en mercados donde la competencia es insuficiente han acertado, y que los países que han anticipado el ritmo de privatización a la generalización de la competencia y a la propia constitución del mercado único se han equivocado. Más que nada, porque es higiénico interrogarse de vez en cuando si no tendrán razón los demás.

Para ir abriendo boca, deberíamos echar un vistazo a lo que ha sucedido en los últimos años con las remuneraciones de los directivos españoles en los sectores protegidos de la competencia; quizá intuyamos los efectos del curioso modelo español: cultura empresarial a la americana y competencia a la europea.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA XLVII. Mercado y competencia. El Mercado Único Europeo.

Publicado previamente en Expansión, en 2002.

Sin duda, la iniciativa europea más importante de los últimos veinte años en favor de la competencia en Europa ha sido el Acta Única, que entró formalmente en vigor en 1987 y que dio lugar a un ambicioso Programa de acciones orientadas al supresión de obstáculos a la circulación de bienes y servicios, y a la libertad de establecimiento. Lo cierto es que la estrategia dibujada en aquellos años muestra síntomas de agotamiento, a pesar de la voluntad política de reanimar el empeño. Todas las evidencias sugieren que no se han logrado avances significativos estos últimos tiempos. Así, a pesar de que en los últimos treinta años los oferentes nacionales de la Unión Europea han sufrido una disminución de sus cuotas de mercado en beneficio de oferentes de otros países de la Unión o de países terceros, la tendencia no se ha reforzado desde la culminación del Programa del Mercado Interior, especialmente en el caso de los países de mayor tamaño. En general, el Programa no ha eliminado las distorsiones derivadas de la existencia de fronteras, al menos en la proporción esperada.

El análisis comparado de la fragmentación nacional de los mercados europeos y del nivel de integración de los mismos mercados dentro de cada Estado-miembros permite valorar la importancia económica de las fronteras. Algunos estudios recientes ofrecen evidencias de interés sobre el efecto de las fronteras en la configuración de los flujos comerciales, tanto entre Estados Unidos y Canadá como entre los Estados- miembros de la Unión Europea. Así, se sabe que los flujos comerciales entre las provincias canadienses son entre 10 y 20 veces superiores a los que vinculan esas provincias con los estados de Estados Unidos.

La estimación del factor frontera se basa, naturalmente, en el control previo de las distancias geográficas, que presumiblemente determinan los costes de transporte y de obtención de información, y que por tanto podrían explicar la desviación de comercio hacia el mercado nacional. Helliwell concluye que el efecto frontera también es significativo entre los países de la Unión Europea, aunque su magnitud es notablemente menor. El efecto se estima en 6,5 veces, reduciéndose hasta 3,7 si el análisis se realiza sobre unidades geográficas que comparten un mismo idioma.

Otros indicadores de integración prestan atención a la dispersión espacial de precios en el seno de la Unión. En un mercado integrado rige la ley del precio único; en ausencia de costes de transporte, la competencia asegura que en cada momento todas las transacciones de un determinado mercado se realicen a un precio similar. Los estudios de dispersión de precios consisten, básicamente, en la comparación de los precios de determinados bienes de consumo (marcas) en una muestra de ciudades europeas. Estos estudios constatan que existen diferencias sistemáticas entre países, que superan las registradas en el seno de cada Estado- miembro. En este sentido, un análisis reciente de Serres, Hoeller y Maisonneuve , basado en una muestra de precios de productos manufacturados, observados en un número amplio de ciudades de 11 Estados- miembros, demuestra que las diferencias de precios entre Estados son, en promedio, un 20-25% más elevadas que las diferencias intranacionales. Esta estimación resulta después de haber eliminado los efectos de la distancia geográfica y de las características de las ciudades donde se hicieron las tomas de precios.

Desde una perspectiva más amplia, hay evidencias sólidas de que, en un conjunto amplio de productos de consumo, especialmente de alto valor, las empresas adaptan sus precios a las peculiaridades de los diferentes mercados nacionales. Naturalmente, ello es posible por la existencia de barreras comerciales y de restricciones verticales que afectan a los canales de distribución. A este respecto, la dispersión internacional de precios en el seno de la Unión Europea apenas descendió en el período 1993-98, lo que demuestra una cierta fatiga del proceso de convergencia económica, si bien es cierto que algunas evidencias apuntan a una recuperación de la tendencia histórica en los dos últimos años. El hecho de que la dispersión internacional de precios duplique la dispersión intranacional ofrece oportunidades obvias para mejorar el funcionamiento de la economía. La aceleración del proceso de convergencia de precios hacia los niveles más bajos registrados hoy propiciaría, de acuerdo con algunos análisis , una disminución de los precios en torno a un 3% a lo largo de los próximos cinco años en la zona euro, y un porcentaje algo superior en la Unión Europea.

La Comisión Europea valoró, en 1997, el grado y ritmo de consecución de los objetivos contemplados en el Programa del Mercado Único. En primer lugar, el Programa se había desarrollado con un ritmo inferior al esperado; desde luego, no está hoy en pleno vigor, ocho años después de la fecha prevista. En segundo lugar, la traducción política de las iniciativas técnicas, que exige el trámite del Consejo de Ministros de la Unión, ha desnaturalizado una buena parte de las mismas, en bastantes ocasiones por la necesidad de alcanzar las mayorías políticas requeridas. Finalmente, los Estados-miembros han venido aprobando, al margen del Programa, iniciativas que suponen el establecimiento de nuevas restricciones a la actividad económica, en ocasiones con el amparo (forzado) de la Comisión Europea. No debe extrañar, en consecuencia, que el descontento llevara, en 1997, a la adopción del Plan de Acción para el Mercado Único (PAMU), y en 1999 a la propuesta de una nueva Estrategia para el Mercado Interior con el propósito común de mantener vivo el empeño político del Acta Única. Está previsto proceder a un balance de la Estrategia en la presidencia española, que deberá ser negativo. Quizá sea también la ocasión de alcanzar el acuerdo político exigido para su relanzamiento.

Así, parece imprescindible la adopción de decisiones relativas a la apertura de los mercados públicos nacionales, que constituyen el 14% del PIB comunitario, la homogeneización de los impuestos especiales, la recuperación efectiva del principio de reconocimiento mutuo en cuanto a las normas técnicas, la materialización del mercado único de los servicios financieros o una nueva consideración de las acuerdos verticales entre empresas, como acaba de hacerse con el sector del automóvil.

Es cierto, sin embargo, que la situación actual de parálisis del Mercado Único podría verse modificada como consecuencia del deterioro de las expectativas económicas en la zona euro. La desaceleración económica y las limitaciones de las políticas macroeconómicas , por ejemplo del Programa de Estabilidad Fiscal de la Zona Euro, quizá den lugar a un nuevo impulso a la adopción de reformas estructurales orientadas a la profundización del Mercado Único y a la extensión de las reglas de la competencia. Por ahora, es más una necesidad que una previsión fundada.

DIARIOS DE UN ECONOMISTA XLVI. Mercado y competencia.

Tenemos mercados, pero no siempre disfrutamos de la competencia, es decir, de los efectos de la rivalidad entre las empresas por quedarse con nuestros bolsillos. En la legislatura anterior, y con ocasión dela guerra digital, se nos quiso convencer de que con un monopolio habrá más competencia. Visto lo visto, así tendrá que ser. La oleada de fusiones, nacida al calor de las espumas bursátiles fue presentada en sociedad de la misma manera: buena para la competencia, buena para los consumidores.

En España, la defensa de la competencia siempre vendrá de Europa.